冯绍雷:从特朗普到拜登:美俄关系新变化

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内容提要:从特朗普执政时期到拜登执政时期的美俄关系,是全球转型调整期中的一个重要方面。对近几十年来美俄关系的周期性、结构性演进趋势加以观察发现,拜登时期的美俄关系将不同于特朗普时期,但也不会重回奥巴马时期。偏重于首先解决国内问题的定势将对拜登政府的外交政策形成掣肘,美俄关系也会受到一系列深层结构性因素的制约。美俄在战略安全领域的互动有所进展,但无法避免彼此对峙施压的局面。美国对俄制裁未有终日,新爆发的热点争议将引发进一步的相互制裁。总体而言,在“前苏联空间”、气候变化、全球秩序构建等问题上,美俄在继续强硬抗衡的同时,也有可能在若干领域寻求妥协,以确保实现各自的主要愿景。

   关键词:美俄关系;俄罗斯;全球秩序;特朗普;拜登;气候变化

  

   从美国大选尘埃落定到拜登就职仪式正式举行,在这两个多月的政权交替时期,美俄关系未来走向是引起广泛关注的重大话题之一。其中原因,不仅是美俄这对冷战老对手的旧案未了,而且两国关系的变化发展依然在相当程度上影响着全球秩序的转型。

   

美俄关系的周期性发展及其制约因素

   观察当代的美俄关系,有时间和空间两个向度。从时间向度看,几十年来前后两种周期性的演进,是观察美俄关系发展趋势的重要视角。

   俄罗斯总统普京执政20多年来,美俄关系经历了多次周而复始的“重启”。普京上台之初,俄美关系因“9·11”事件出现了短暂蜜月期,但很快又因美国在2002年单方面退出《限制反弹道导弹系统条约》、在2003年发动伊拉克战争、操纵欧亚地区“颜色革命”、推动北约和欧盟东扩踩踏俄罗斯底线而持续恶化。普京忍无可忍之下,在2007年慕尼黑安全峰会上发表了一篇措辞强硬的反霸权演说,并于此后在2008年格鲁吉亚冲突中坚决还击,终结了21世纪以来的第一波美俄关系“重启”。2008年,梅德韦杰夫和奥巴马分别当选俄美两国总统,开始美俄关系的第二波“重启”。但是该周期以叙利亚战争和乌克兰危机以及之后的西方制裁导致俄罗斯陷入严重危机而告终。2017年特朗普上台执政,2018年普京开始新一届总统任期,美俄关系迎来第三波“重启”,但未成气候就连遭“通俄门”“间谍中毒案”等一系列危机的毁灭性打击,酝酿中的美俄联手最终以“美俄关系处于历史最低水平”告终。

   如若稍加延伸,从冷战末期以来的时间段观察美苏/美俄关系,其周期性变化似乎就是普京时期美俄关系“三起三落”的放大版而已。第一轮变化始于1985年戈尔巴乔夫执掌苏联政权后发起全面改革,此期间苏联与西方的关系一度大幅改善。但到改革晚期,苏联陷入高度分裂与动荡。在戈尔巴乔夫无力收拾残局转而求助于美国之际,老布什政府则以敷衍和暗中嘲笑作为回应,最终结果是苏联解体。第二轮变化是在俄罗斯首任总统叶利钦执政时期,以俄罗斯向西方一边倒开场。然而,此期间不仅俄罗斯国内实行的休克疗法失败,而且西方更是无情打压俄罗斯盟友南斯拉夫,导致在科索沃战争中俄军几乎与西方“擦枪走火”。第三轮则是在2000年普京执政后一次又一次重演的俄美关系先度蜜月后陷冲突的活剧。上述周期性变化表明,尽管美俄两国长期对峙,但始终存在着“重启”双边关系的可能。于是,当下一个非常现实的问题是:拜登执政是否会使美俄重温旧梦?

   就空间的向度而言,俄美关系所处的结构环境也是对其开展分析不可或缺的前提。

   一是从力量对比看,虽然俄罗斯早已不是苏联那样的超级大国,但对其实力地位的争议从未停止。奥巴马在“重启”美俄关系失败、乌克兰危机爆发之际,曾将俄罗斯贬低为“地区大国”。多年来俄罗斯确实经济低迷、内外挑战不断。但是,在2020年度《美国新闻与世界报道》关于世界大国实力排行榜上,俄罗斯赫然位列第二,仅次于美国;同年7月美国丹佛大学发布的国家实力分析模型报告显示,俄罗斯居于美国、中国和印度之后,是世界第四大国。在此同时,受新冠肺炎疫情与总统大选影响,美国国内处于高度分裂状态,这将严重制约其对外立场。这说明美俄双方的国力变化明显会对相互关系的发展进程形成掣肘。二是从大国关系的结构基础来看,不仅联合国安理会、金砖国家、上海合作组织等平台为俄罗斯的大国地位提供了系统性支持,而且俄罗斯长期运作的俄美欧、俄美中等各种形式的三边关系也为其提供了借力发力的机会。三是从信息舆论环境以及心理认知结构看,一方面,西方在国际传播领域占据优势,多年来不断抹黑俄罗斯的形象,使西方民众对俄罗斯认知迅速恶化;另一方面,俄罗斯对西方世界现状的批判力度前所未见,但与此同时俄罗斯人的自我认知也表现出既感孤独但又充满自信的状态。上述多种主客观深层次结构环境,显示出俄美关系未来发展面临的潜在伸展空间及其制约条件。

   

战略领域有限妥协下的紧张博弈

   无论人们对美俄实力地位对比有怎样的争议,2021年2月5日到期的《新削减战略武器条约》能否延期都是全球关注的紧迫问题。早在2017年,时任美国总统特朗普通过电话告诉普京:在他看来,《新削减战略武器条约》明显有利于俄罗斯,是“奥巴马政府谈判达成的几项最糟糕的协议之一”。同时,特朗普也以中国拒不参与《新削减战略武器条约》谈判为由拒绝续约。此后,俄方多次提出无条件续约,均遭特朗普拒绝。2021年1月27日,俄罗斯外交部副部长谢尔盖·里亚博夫表示,就延长《新削减战略武器协定》,美方同意俄方的要求,即“延长五年,不预设条件,不附加内容”。在此前一天,普京与拜登通话,确认了双方达成的共识。据美国有线电视新闻网(CNN)透露,拜登认为,在延长原有条约之后,非常重要的是以此为基础达成新的关于限制战略武器的协议。鉴于《新削减战略武器条约》成功地将美俄两国的核弹头数量减少了三分之一,并且过去10年里两国在条约框架下至少进行了328次现场检查,这为新的军控制度提供了一个共同起点。俄罗斯核军控专家小阿尔巴托夫认为,一旦新的限制战略武器条约开始谈判,美俄两国将维持怎样的规模、有哪些新的战略武器系统会被包括在内以及双方将如何采取相应的行动推动谈判等,不仅将会影响美俄关系,而且会对整个国际安全环境产生重大影响。

   如果说美俄关系的改善在限制战略武器领域尚有妥协余地,在如何处理《开放天空条约》的问题上则几乎看不到任何松动迹象。2002年,《开放天空条约》经多国批准后生效,成为最后几份有实际效用的欧洲军控条约之一,其关键条款是规定成员国飞机在不携带任何武器、从特定机场起降等前提下可以对彼此领土进行空中侦察,体现了冷战终结时期东西方的政治与安全互信。然而,特朗普政府2020年5月宣布退出《开放天空条约》,并于同年11月完成退约程序。美国退约后,其余成员国共同面临的一个既成事实是北约的所有欧洲成员国依然可以对俄罗斯领土进行空中侦察,但美国领土却不对俄罗斯开放。鉴于处在两难中的欧洲国家对俄方的对等要求采取回避态度,俄罗斯外交部于2021年1月15日宣布,开启退出《开放天空条约》的国内进程。从形式上看,俄罗斯与有关各方会经过一段时间的国内程序才能最终退出《开放天空条约》,其间似乎还有挽回余地,但各方均对此持悲观态度。《开放天空条约》如果终结,不仅会使美俄关系严重倒退,而且会导致总体国际安全环境大大恶化。

   特朗普政府的毁约退群导致美俄间战略妥协走向倒退,而拜登上台后短期内也难以消除造成美俄关系恶化的一系列深层次原因。因此,不仅美俄之间在一系列重要战略武器领域被毁坏的信任和条约难以迅速恢复,而且两国在其他领域的战略对峙和军备竞赛依然会趋于升温。首先,特朗普与拜登政权交替之际,美国军方透露一系列未来部署矛头直指中俄,其中尤其强调海军的发展:以“领航计划”优先强化对海军士兵的训练和教育;确保特定战舰的维护和作战准备;加大对网络、情报以及能够击败反舰巡航导弹的激光武器等的投入;发展有人和无人驾驶舰艇组成大型混合舰队。而目前俄罗斯的军费开支虽然仅为美国的十五分之一,但自2010年落实强军计划以来,俄罗斯军队的现代化武器占比已经按计划达到了70%,其中若干先进武器为俄罗斯独家所有。美俄之间的新一轮大规模军备竞赛已经初露端倪。其次,美俄两国在若干重点区域的竞争迅速升温,其中因北极水域变暖而出现的对峙尤为引人注目。2020年11月,在美国大选最敏感时期,俄罗斯海军以“撞击”警告驱离了侵入俄北极领海2公里处的美国海军麦凯恩号驱逐舰。美方则称:派遣麦凯恩号驶入该海域是为了挑战俄方对彼得大帝湾的主权主张,美方是在用行动“证明”这些水域不是俄罗斯海域。2021年1月7日,美国海军部长布雷茨维特在采访中表示,人们将“看到美国海军以更持久的方式在北极出现”,并称“这类航行与在南海的航行类似,我们着眼于自由航行和在国际海域的运作能力,美国有权利去那里行动”。与此相关的事态是,俄罗斯最近几年加强了对北冰洋沿岸地区20多处港口的建设,目前其拥有破冰船数量也远远超过美国,并且还规划建造更多的破冰船。2020年,俄罗斯在欧洲与远东之间的航线上创纪录地运送了3200万吨货物,普京还设定了在2024年之前在这条航线上实现运送8000万吨货物的运输量。不言而喻,在这块既能获取经济实利又能够以最短距离越过北极直接打击美国本土的战略要地上,俄罗斯的军事部署正在迅速加强。由此可见,美俄在北极的排兵布阵日趋剑拔弩张。

   

制裁之争难以休止

   在2016年美国大选中,民主党认为因“俄罗斯黑客”卷入才出现了有利于特朗普的结果。基于此,美国国内出现罕见的激烈党争并通过国会立法对俄罗斯实施严厉制裁。即使在美国有特朗普这样对普京有好感的“亲俄总统”之时,残酷的党争依然导致美俄关系一蹶不振。

2020年12月13日,美国宣布有黑客利用“太阳风”软件的弱点,侵入了美国多个关键政府部门和商业机构的电脑,导致约1.7万名关键客户的信息被曝光。事后,美国国家安全局将此次黑客攻击归咎为“俄罗斯政府支持的恶意网络行为”。美国民主党参议员迪克·德宾称:“这实际上是俄罗斯对美国的宣战,我们应该认真对待。”另一位民主党参议员克里斯·库恩斯则称:“很难将此与上升到战争攻击水平的侵略行为区分开来。”共和党参议员卢比奥则进一步表示:“美国必须报复,而不仅仅是制裁。”在此背景下,拜登发表声明称,解决网络安全问题是“本届政府的重中之重”,还称“黑客们可以放心,我们必将作出回应,而且很可能是作出同样的回应”。但是,前美国驻俄罗斯大使麦克福尔认为,事情远没有那么简单,如今的俄罗斯比20年前强大得多,比4年前也强大得多,对俄罗斯的任何打击必将遭到报复。前美国海军情报官员思考特·李特指出,2019年6月《纽约时报》曾报道,美国对俄罗斯电网发起前所未有的网络攻击,暗中植入恶意软件,使美国能在危急时刻用其切断俄罗斯的电网。因此,本次“太阳风”事件是俄罗斯对其电网遭袭的回应,以显示“任何一次试图束缚莫斯科的努力都可能导致美国伸出的手被咬伤”。曾就职于多家国际智库的知名学者阿那托尔·列文则持不同看法,指出“没有人认为‘太阳风’事件中的黑客攻击旨在使美国国家系统陷于瘫痪,或者破坏美国国内的基础设施与服务。这纯粹是一次信息收集活动”。列文反对将“太阳风”事件视为攻击性、破坏性的战争行为,仅将其视为间谍行为,主张各方不要对此反应过度,并倾向于拜登所说的“做同样的事”以回敬对手。

列文还指出,从“太阳风”事件中引出的教训是,美俄两国需要通过谈判加速建立网络安全方面的规则。

   由美国对俄制裁所导致的两国关系恶化,远不只是有来有往的黑客网络攻击,还包括北溪2号天然气管道项目,而这种制裁损伤的也远不止美俄关系,还将同时伤害美国与德国之间的关系。目前看来,拜登将同特朗普一样,对北溪2号天然气管道项目继续施加压力,包括使用制裁手段打击所有参与该项目的第三方公司。北溪2号天然气管道项目还剩最后的150公里管道需铺设,德俄双方正积极筹划通过建立以环保为目标的基金推动该项目的落实,规避美国制裁。对于美国而言,阻断德俄能源合作,不仅是为了向欧洲出售更多的美国油气资源,更是着眼于斩断俄罗斯与欧洲之间的地缘经济联系。问题在于,美国本身将会为之付出多少代价。“今日俄罗斯”曾有评论:美国政府近年来多次利用制裁手段,严重破坏了美元作为储蓄和支付手段的可靠性。根据环球银行金融电信协会(SWIFT)发布的信息,2020年10月国际支付系统中有37.8%的现金转账是使用欧元支付的,而使用美元支付的现金转账则下降至37.6%。拜登政府上台后,将着手修复与欧洲盟友之间的关系,然而围绕北溪2号天然气管道项目的博弈对美欧俄而言都是一个难以回避的重大考验。

拜登政府对俄战略的两手选择

   除了在最为敏感的军事战略领域与俄罗斯竞争以及美国国内对俄罗斯制裁的共识尚难以撼动外,拜登政府的对俄战略还在不少领域面临艰难抉择。但反过来看,美俄关系的两难境地也可能潜藏着重要转机,关键看两国决策者如何把握。

   第一,美俄两国在“前苏联空间”是继续争斗还是逐渐转型?2020年“前苏联空间”的动态引人注目。无论是白俄罗斯总统大选引起的风波,还是纳卡争端乃至吉尔吉斯斯坦出现的政局变化都牵动人心。人们提出的问题是,前苏联加盟共和国出现的这些变动,究竟是同此前一样因“颜色革命”所致,还是因循着“帝国逻辑”的惯性,抑或是当地局势正发生另外一种前所未见的变化?俄罗斯瓦尔代论坛知名专家博尔达切夫最近指出:“即使俄罗斯在中亚和南高加索地区的军事政治影响力是决定性的,但这并不意味着俄罗斯要为了地区伙伴牺牲自己的利益和有限的资源。”同时,“俄罗斯的西方对手在这些地区干预能力下降,也促使俄罗斯作出了相应变化。”这说明“前苏联空间”的治理模式正在发生重大变化:假如俄罗斯愿意在除对自身安全利益至关重要的白俄罗斯与哈萨克斯坦以外的“前苏联空间”其他地区表现出一定的灵活性,那么西方是否也能够作出相应调整?实际上,美国对俄战略并非一成不变,也没有把蚕食俄罗斯的势力范围作为一贯的战略。如前文所述,几乎每次美俄关系的“重启”,大体都可观察到两个要点:一是欧美不对俄周边地区过度施压;二是在一定时期内不批评俄罗斯的政治体制。俄罗斯在“前苏联空间”作出的重要战略调整能否得到拜登政府的呼应呢?显然,这将是测试美俄关系未来走向的重要标尺。

   第二,重返《巴黎协定》以应对气候变化将是拜登政府对外战略的重要支柱。气候变化与美俄关系将呈现怎样的相互关系呢?一方面,最近一段时间以来,大量媒体报道俄罗斯远东西伯利亚地区尤其是接近北极圈的大量冻土带变暖,将可能为其提供大片耕地。而北方航道冰层融化、航道开通,也将为俄带来巨大的经济利益。另一方面,同样令人关注的是,有大量信息表明远东西伯利亚冻土带变暖也会给这一地带的基础设施、管道交通、城市建筑带来极大的问题,可能将造成近千亿美元的巨大损失。根据挪威学者的观察报道,2020年乃是俄罗斯130年来最热的一年,其中北极圈内的领土气温变化最大。2020年的异常天气引发了俄罗斯各界人士的高度关注。在此背景下,俄罗斯会倾向于加速应对气候变化的挑战,还是会偏重于维持现有的以化石能源为主导的传统经济模式,将值得重点观察。并且,如何应对气候变化这一问题也直接关系到美俄关系是走向接近还是进一步疏远。

   第三,美国新任总统拜登将会通过加强意识形态和修复盟友体系来维持以美国为主导的全球秩序。其主要举措包括正在拟议中的将七国集团扩大为“民主十国联盟”、举行“全球民主峰会”、修订新的《大西洋宪章》、维持对印太战略的支持等。西方国家加强盟友关系和意识形态竞争,势必意味着加大对俄罗斯的施压力度。俄罗斯已明显地感觉到当下若干欧洲国家对俄态度的变化。但是,在维护全球战略稳定、处理伊朗核问题全面协议、反对恐怖主义等问题上,美国依然需要与俄罗斯合作。过度对俄罗斯施压势必会使美俄双边对抗升级,进而导致俄罗斯进一步与周边国家在军事上结盟,这对力不从心的美国来说并不是一个理智的选择。关键在于,受新冠肺炎疫情和总统大选中美国国内严重对立的影响,特别是民众冲击国会这一暴乱事件的发生,美式民主的深层次弊端在全世界面前暴露无遗,这也从侧面证明了俄罗斯多年来对美国的批评不无道理。因此,拜登政府很可能会在维持对俄罗斯强硬态度前提下,寻找机会开展双边对话。

   第四,拜登执政团队中几位身居高位的俄罗斯事务专家将对今后拜登政府的对俄决策起到较大影响。值得注意的是,拜登将对俄态度强硬的纽兰任命为负责处理对俄事务的副国务卿。纽兰曾在乌克兰危机中对俄强硬表态而且对欧盟言语出格,也曾在高度国际关注下为此赔礼道歉。但与此同时,拜登又将资格更老且曾担任副国务卿和美国驻俄罗斯大使的伯恩斯任命为中央情报局局长。伯恩斯主张对俄、对华协调以应对全球挑战,其任驻俄大使期间正值奥巴马“重启”对俄关系的高峰阶段,他本人也明确反对外交过度依附于军事,主张对俄军控谈判必须基于“互利”原则。伯恩斯曾明确表示:“北约东扩是一个走向坟墓的错误决定,将导致美俄关系脱轨。”拜登执政团队纳入了持不同立场的俄罗斯事务专家组合,反映出拜登政府今后的对俄政策,很可能是一种既主张强硬应对,又寻机推进对话这样两方面的组合。

   总的来看,虽然拜登对俄立场一向偏于负面,但在内外多重因素的考量之下,不太可能出现奥巴马式的“重启”对俄关系,但也不会是特朗普式的极限施压。坚持意识形态立场、修复并强化盟友关系以维护美国地缘政治利益,同时寻机走出双边关系低谷、集中力量化解美国面临的最主要内外压力,将会是拜登政府对俄战略的基本考量。在俄罗斯方面,俄罗斯国家安全委员会副主席梅德维杰夫、外长拉夫罗夫近期以来均表现出对美强硬的立场,这既是对美俄关系长期反复失望情绪的自然流露,也是对双方在战略利益、制度取向、意识形态方面深刻分歧特别是美国多年来对作为大国的俄罗斯藐视羞辱态度的必然反弹。但是,俄罗斯也同样会认真对待每一次可能改善俄美双边关系的重要机会。在拜登政府上台之际,俄美关系的大戏也随之徐徐开幕,结果究竟如何,还需更长时间观察和品味。